Fatta la legge, trovato l'inganno
La corruzione nell’età contemporanea: nell’elefantiasi normativa il seme della corruzione moderna.
Lasciati CORROMPERE dall’onesta informazione
Rubrica a cura del Presidio Cassarà
Le leggi sono uno strumento pubblico essenziale nella democrazia per la regolamentazione della società.
Nelle moderne democrazie, però, la produzione di norme è diventata cosi intensa da diventarne l’aspetto “più appariscente”.
Per anni ci si è sforzati di calcolare il numero di leggi vigenti e si è discusso sia sulla sua grandezza sia sul metodo di calcolo: le stime oscillavano tra 15mila leggi e una cifra dieci volte superiore. Era una situazione di per sé anomala avere un ordinamento in cui le istituzioni si preoccupassero almeno di conoscere il diritto da esse prodotto: una situazione che mostra che le leggi sono comunque certamente troppe.
Da questo, afferma Vannucci, deriva l’incertezza delle norme da applicare che, insieme alla complessità delle procedure da seguire, generano una situazione di ingestibilità dell’amministrazione pubblica.
La moltiplicazione delle norme e le loro ambiguità portano infatti a un’incertezza sulla linea di demarcazione tra la violazione o meno delle regole.
Oltre alla quantità, peraltro, bisogna considerare anche le caratteristiche della leggi. In Italia l’iniziativa legislativa assume un valore di scambio, in quanto sono emanate numerose leggi ad personam, che attribuiscono benefici particolaristici i cui costi sono distribuiti sui cittadini.
Un elemento strettamente connesso al possibile insorgere di occasioni corruttive, secondo Vannucci, è la natura dei vincoli e dei controlli sull’attività politica e amministrativa, perchè le opportunità di corruzione sono direttamente correlate alla discrezionalità decisionale.
La questione della discrezionalità viene affrontata diversamente nei sistemi di civil law rispetto a quelli di common law.
Nei primi vi è un approccio di sospetto nei confronti della discrezionalità, la quale viene eliminata attraverso una serie di controlli procedurali incrociati e attraverso una previsione normativa di modalità e verifiche per ogni singolo atto. Nei sistemi di common law, invece, il controllo di discrezionalità tende ad essere effettuato sul piano del conseguimento dei fini e controllando in itinere che gli organi amministrativi mirino alla realizzazione del bene pubblico.
In prima facie, il modello più rigoroso nei confronti della corruzione sembrerebbe quello di civil law, in realtà, afferma Vannucci, è nel sistema di common law che si ha un sistema maggiormente efficace, grazie alle verifiche sostanziali che lasciano uno spazio esiguo ai corruttori. Questo per due motivi:
– perchè i patteggiamenti illeciti incidono direttamente, quando si verificano, sul rendimento dell’azione amministrativa, quindi si tende a non compierli;
– per il ruolo autonomo del potere giudiziario che decide anche delle controversie tra cittadini ed ente pubblico.
Nei sistemi di civil law, invece, c’è un circolo vizioso delle garanzie favorito da alcune disfunzioni amministrative. I meccanismi congegnati allo scopo di limitare la corruzione, come l’eccessiva regolamentazione normativa, ne costituiscono, invece, un sostegno determinante.
Essa ha la funzione di dare istruzioni ai funzionari allo scopo di guidarne l’azione prevenendone la discrezionalità e quindi il trattamento privilegiato degli utenti alla pubblica amministrazione, ma questa preoccupazione, generata da una sostanziale mancanza di fiducia nei confronti del funzionario “lasciato a se stesso”, induce a dettare regole rigide che portano però a rendere la macchina amministrativa inefficiente.
L’eccessiva regolamentazione, la previsione di complesse procedure e di ampie prescrizioni al comportamento degli agenti pubblici portano infatti a inefficienze e ritardi favorendo l’introduzione surrettizia di decisioni discrezionali.
Il funzionario vende all’utente una “corsia preferenziale” che gli permette di accedere alla decisione che gli interessa, senza dover superare gli ostacoli che la burocrazia eccessiva ha creato.
Fonti: A. Vannucci, La corruzione nei sistemi politici democratici. Alcuni spunti per un’analisi comparata, in “Ragion Pratica”, 1994.
Tesi di laurea di Elisa Martino, “Democrazia e corruzione”.
Rubrica a cura del Presidio Cassarà, nell’ambito dell’attività dell’Osservatorio regionale di Libera Piemonte